国务院不久前印发的《美丽中国建设“十五五”规划》和《“十五五”碳达峰行动方案》将“全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）覆盖行业的单位产品碳排放下降3%左右”列为“十五五”时期量化控制指标。
碳排放双控指标“按地区分解”，而全国碳市场“按行业管控”，二者存在交叉。在这一政策背景下，全国碳市场的总量控制目标与碳排放双控制度中的总量目标如何有效衔接？如何防范双重约束影响市场灵活交易？
在9月15日召开的2026年中国碳市场大会上，生态环境部华南环境科学研究所所长严刚对此进行了深入分析。
3%：全国碳市场首个五年中期目标意味着什么？
《美丽中国建设“十五五”规划》《“十五五”碳达峰行动方案》这两份文件的发布，使“十五五”时期全国碳市场第一次明确了中期目标。此前的履约周期基本是设定两年的减排目标，而此次顶层设计中首次提出五年量化指标。
严刚说：“这一目标对形成市场预期有非常重要的指导作用。”
他分析道，3%的减排目标与“十五五”时期全国碳排放双控目标存在“硬连接”。“经测算，3%的减排目标叠加火电、钢铁、水泥、铝冶炼这4个行业的活动水平变化，预测将推动‘十五五’期间全国碳市场覆盖的这4个行业碳排放总量下降1亿多吨。这1亿多吨的下降量能够有效抵消其他行业的碳排放增长，为‘十五五’期间国家高质量实现碳达峰作出重要贡献。”
制度衔接尚存堵点，欧盟经验值得借鉴
虽然全国碳市场与碳排放双控制度“同频共振”，但制度衔接上仍存在“卡点”。
严刚分析，一是目前我国碳排放双控制度以行政区划为管控单元进行指标分解，而全国碳市场涉及4个行业约83亿吨的碳排放管理。当二者的覆盖范围出现重叠时，同一企业的减排责任可能被两套体系分别计算、分别考核，存在交叉重复管控的问题。
严刚分析，这种交叉管控必然导致两项政策对同一企业形成双重约束。如果在碳排放双控指标分解模式下，地方为了完成本地区的目标任务，可能对企业采取一定的行政要求。这可能会在一定程度上对全国碳市场灵活交易的机制产生一定影响。
二是数据衔接问题。全国碳市场建立了一套精准、及时、有效的数据体系，在支撑碳市场履约和高质量管理方面发挥了重要作用。但目前全国碳市场排放数据并没有充分应用到地区碳排放核算上，这两方面的数据未来还需要进一步衔接和打通。
“十五五”时期乃至“十六五”期间如何解决这些问题，更好地发挥市场作用，以此激励企业转型？
严刚指出，欧盟在这方面做了很好的示范和探索，将全社会的碳排放分为市场覆盖的排放和非市场覆盖的排放，实现“不交叉的管控”，值得借鉴。
严刚建议，未来在碳排放双控目标分解制度下，最好能够做到“市场部分的分解和非市场部分的分解”，即没有纳入全国碳市场管控的碳排放由地区进行管控，纳入全国碳市场的部分由全国碳市场管控，将减排目标任务分解到具体企业。这样更有利于激发企业的减排动力，更有效地将碳排放双控目标落实到具体企业。
他认为：“从打通政策堵点的角度看，在未来的政策设计上，逐步过渡到不交叉的管控模式，将更好地发挥碳市场在减排中的主体作用。”
编辑：李雯
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